按收入比例还款型学生贷款的国际改革及启示

  按收入比例还款型学生贷款的国际改革及启示

   赵蓓超

   摘要:高等教育筹资涉及到与学生未来经济财富相关的不确定性和风险。对于这一问题,历史上最常见的做法是在违约情况下政府担保向银行偿还学生贷款。然而这一贷款方式有其局限性,按收入比例还款型贷款提供了一个可能的解决方案。笔者在研究按收入比例还款型贷款的相关情况,包括不同类型的按收入比例还款型贷款以及各国实践的基础上,提出其对我国高等教育筹资改革的启示。

   教育期刊网 http://www.jyqkw.com关键词:按收入比例还款型贷款;学生贷款;高等教育筹资

   高等教育筹资的基本问题是学生未来经济财富的不确定性和风险,在学生违约的情况下,如果没有某种形式的政府干预,高等教育的投入和产出将同时出现社会次优和倒退两种结果。对于信贷市场失灵,最常见的解决方法是在违约情况下政府担保向银行偿还学生贷款。然而对来自贫困家庭的学生提供财富审查的奖学金有纰漏的,传统方法有很大的局限性。按收入比例还款型贷款提供了一个可能的解决方案,自20世纪80年代以来,按收入比例还款型贷款已经为越来越多的国家所采用并提倡,由此引发了新一轮国际改革的浪潮。

   一、按收入比例还款型贷款的基本介绍

   按收入比例还款型贷款(Income con?tingent loans)最初由经济学家米尔顿·弗莱德曼于1955年提出,其内涵主要是指接受高等教育的学生以未来收入的一定比例来偿还求学期间获得的现金支持①。根据澳大利亚学者查普曼的研究,按收入比例还款型贷款是一种在扩大贷款覆盖面、降低拖欠率、提高教育参与率等方面优越于传统贷款的新型贷款方案。从按收入比例还款型贷款在美国、澳大利亚、新西兰的实践来看,它实质上不再仅仅作为一种还款计划或贷款计划,而是应对高等教育规模扩张及政府财政短缺的经费筹措方式。

   根据收费水平、贷款利率、还款的收入阈值、还款占收入的比例等参数,有四种不同类型的按收入比例还款工具:(1)风险共担的按收入比例还款。它是将违约风险和成本的某些部分转移给非违约者,从而有可能增加后一组成员的还款义务,即贷款时债务是个人的,还款时债务是群体的,违约风险由学生共同承担。逆向选择(与选择参与此类计划的学生有关)、道德风险(与一旦还款期开始就进行的劳动或休闲选择有关)是其主要特征。(2)风险分担的按收入比例还款。不还款的风险可与纳税人分担,并与公共财务部门有关。它不存在逆向选择问题,发生道德风险的程度较小,因为个人的债务总量是确定的,个人的还款风险与群体内的其他成员无关,当个人发生还款困难时,由纳税人(政府)帮助承担②。(3)毕业生税。对于一个给定的时间长度,毕业生同意偿还他们收入的一定比例,通常会提供一生中最高水平的累进税。毕业税不以成本补偿为依据。作为所得税的一种补充,毕业税是持续的。来自毕业税的收入将不会反映边际成本定价规则,无法影响经济效率。(4)人力资本合同。它规定学生与人力资本投资公司签订合同获得贷款,并承诺在未来预定时间段内用收入的一部分以偿还人力资本投资公司为其支付的费用。它的核心思想是将人力资本投资的风险在毕业生、公司与社会间分担。它以更低的风险为高等教育投资筹集必要的费用③。

   二、按收入比例还款型贷款的国际应用

   1.国际经验简述

   耶鲁大学于1972 年推出了耶鲁计划,它是风险共担的按收入比例还款,1976年进行了扩展,但几年后就终止了。1988年,瑞典政府的学生资助计划由补助和贷款组成,1989年作了修改。1989年,澳大利亚制定了世界上第一个基础广泛的高等教育收入比例收费系统——高等教育贡献计划(HECS),它是一种风险分担的按收入比例还款,于1997 年作了重大改革。1991年,新西兰推出世界上第二个基础广泛的贷款计划。1991年,南非推出了国家学生财政援助计划。1990年,英国推出新的贷款计划,1997年,采用按超额收入固定比例还款。1993年,美国克林顿政府就助学贷款项目推行广泛的改革,实行选择性超额收入累进比例还款。1994年智利出台了按收入比例还款的贷款计划。

   澳大利亚、新西兰、英国推行按收入比例还款的主要动机是免费系统的累退性、在偿还贷款中违约保护的重要性以及扩大高等教育所需资源的必要性,它们都提供了高效、全面且稳定的所得税征管机制。美国实行的动机有所不同,根据施拉格调查,因为非常高的还贷负担,学生不得不在教师和律师之间选择更高薪的律师及私人执业工作,但事实上一个人应根据他或她想要做什么而做出职业选择,而不应根据他或她可以赚多少来还清大学的债务。所有这些国家均有一个清晰的认识,即“免费”高等教育的时代已经结束,来自没有直接贡献的私人受益者资助的大学教育在本质上是倒退的和不公平的,大学入学机会的扩大或教育服务质量的改善被认为是可取的。

   2.澳大利亚高等教育贡献计划

   澳大利亚高等教育教育贡献计划(Higher Education Contribution Scheme,简称HECS),是一种学生延迟支付学费按个人收入比例还款的贷款制度,在教育、训练和青年事务部制定的《1988年高等教育资金法案》的指导下,由澳大利亚税务署和高等教育机构共同执行④。

   ⑴HECS学费描述。考虑到不同学科未来收入的差异,HECS自2001年起实行三级收费标准。在三年内完成学业的文科毕业生承担的HECS债务在10000澳元和11000 澳元之间,理科毕业生承担的HECS 债务刚刚超过15000 澳元,法律硕士(一般为四年制课程)的债务大约为20000澳元。债务与消费物价指数挂钩,因此对那些选择延期付费的学生来说实际利率为零,但对预先支付的学生,起初有一个15%的折扣。

   ⑵HECS还款参数。大部分学生选择推迟偿还HECS费用,并且当个人年收入超过最低门槛水平时他们才开始还款。在2000-2001课税年度,这个最低门槛为每年22346澳元,或为澳大利亚平均收入的65%左右,还款条件如表1所示⑤。

   3.按年龄分类的HECS 还款

   研究表明,那些从事全职工作并获得平均毕业生收入的男性理科毕业生,将在大约8 或9 年内还清HECS 债务,而在同等条件下雇佣的女性毕业生大约需要12年来还清HECS债务。另一方面,假设毕业生在22-25岁从事全职工作,连续4年获得社会保障,在29岁该毕业生从事兼职工作,直到32岁,之后收入假定是该年龄和性别的全日制毕业生的平均水平,其HECS的还款责任不会超过收入的6%,当收入比较低的时候则为零,但是在低收入时期传统银行贷款的还款高达收入的25%,因此相较而言,按收入比例还款可以提供平滑消费。

   4.HECS 对弱势群体教育机会的影响

   在某种程度上,HECS可以降低费用征收阻碍贫穷的未来学生的参与的程度。根据查普曼和瑞安的研究,推出HECS之前,高等教育的入学和家庭财富的度量之间有明显的关系,这为免费公立大学系统是倒退的观点提供了进一步支持。在HECS出台后,来自相对贫困家庭的学生的参与度并没有减少,高等教育参与的总量大幅增加,有利于弱势群体更加公平地接受高等教育。

   三、发展中国家的应用问题及政策选择

   许多发展中国家推行了高等教育筹资改革,特别关注按收入比例还款计划的可能性。1990年,在世界银行的协助下,埃塞俄比亚国家政府开始探索公共高等教育学生的成本分担,然而政府税务部门对毕业生收入的查证能力和回收贷款能力有限。1996年,澳洲顾问简尼科尔斯为纳米比亚设计了财政援助方案。1995年,亚洲开发银行在印度尼西亚试点小规模按学生收入比例贷款计划。1999年,英国国际发展部门资助的一项咨询研究建议卢旺达进行高等教育改革。针对技术职业教育和培训部门的亚行项目,菲律宾于2003-2004年实施小规模贷款计划。

   有效的管理和回收是这类政策改革的核心。理想上,按收入比例还款型贷款的成功实施需要具备以下条件:(1)可靠的,最好是通用的唯一标识符系统;(2)准确记录保存学生的累计负债;(3)完善的计算机记录保存及回收机制;(4)随时间推移准确确定毕业生实际收入的有效方式;(5)强有力的法律框架和功能性的司法系统。但是,在发展中世界往往缺乏这些前提条件。行政管理系统可能非常薄弱,常常依赖于密集、低效的手工记录保存。通常不存在可靠的唯一标识符系统,税制可能是不稳定的,甚至是腐败的,金融监管、破产法和合同法往往是无效的。基于这些问题,发展中国家的政策制定者可以考虑次一级的选择:向没有充分违约保护的借款人收取学费;或没有学费的高度累退税制。

   四、对我国高等教育贷款的启示及建议

   自1999 年扩招以来,我国高等教育实现了从精英阶段到大众化阶段的跨越式转变,伴随着高等教育规模的扩张、受教育需求的膨胀以及生均成本的提高,高等教育供求矛盾加剧,从而导致经费短缺。然而,经费是教育发展不可或缺的要素,如何为高等教育发展提供充足的财源成为教育财政研究及实践的重要课题。

   高等教育筹资和学生贷款政策的制定需要兼顾公平与效率。一方面,高等教育的外部性为政府支持高等教育找到依据,通过提高高等教育的参与促进公平;另一方面,学生获得的较高私人收益,包括更多的工作机会、更高的工资及社会地位,要求其支付求学的部分成本,通过增加高等教育经费总量提高效率。在“谁受益谁付费”的原则下,高等教育实行收费制度,高校贫困生群体扩大。政府应采取相应措施确保教育公平,向来自低收入家庭的学生提供基于需求的助学金和学生贷款,如果他们无法入学,将形成学生家庭背景和终生收入之间无法打破的壁垒关系,造成社会阶层固化的局面。

   我国正处于社会转型期,保障贫困家庭及偏远落后地区学生的教育机会公平是任何政策设计必须坚持的原则。从某种意义上讲,按收入比例还款型贷款是对低收入毕业生实施补偿的一种方式,当收入低于一定底线时,他们无需承受拖欠或违约的压力。当然,现阶段我国实施按收入比例还款型贷款的条件尚未成熟,还必须建立并完善与之相适应、相配套的税收体系、诚信体系、民主参与和诉求反应机制。

   引文注释

   ①刘丽芳,沈红.按收入比例还款”的国际争议[J] .教育与经济,2006(2):36-38.

   ②梁爱华,沈红.国际视野下学生贷款风险及其防范机制[J] .高教探索,2008(2):79-83.

   ③刘丽芳,沈红. 美国学生贷款偿还的新机制——“人力资本合同”[J] .教育与经济,2007(1):69-72.

   ④牛长松. 澳大利亚的“高等教育贡献计划”[J]. 高等工程教育研究,2006(5):106-109.

   ⑤ Chapman B. Income Contingent Loans for Higher Education: International Reforms [J].Ideas Help Page, 2006 (6).

   (作者单位:上海理工大学管理学院)

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