互联网时代公共管理伦理面临的挑战及发展趋势

  互联网时代公共管理伦理面临的挑战及发展趋势

  摘要:互联网时代,公共组织的结构以及公共管理伦理主体面对的环境都发生了巨大的变化,呈现出许多新的特点,公共管理伦理面临诸多挑战。组织结构和权力结构的改革必然对既有的政府与公民关系造成影响;舆论传播方式的变化必然使传统的公共管理伦理约束机制发生变化,对公共管理者构成挑战;行政人员工作方式与技术手段的变化必然对其行政人格产生双重影响。公共管理伦理应及时回应互联网时代的挑战,把握发展趋势,建构符合时代要求与发展趋势的公共管理伦理。

  关键词:互联网时代;公共管理伦理;挑战与趋势

  文/鄯爱红

  互联网时代是一个生活方式、交往方式和生产方式都发生变革的全新时代,公共管理生态也必然随之发生重大变化,表现为社会的组织结构、权力结构,公共管理对象以及公务事务的性质都发生了和正在发生变化。这些变化必然会对政府不同层级、不同部门、不同地域以及政府与公众之间的关系产生影响,最终给公共管理伦理带来挑战。适应互联网时代公共管理领域的诸多变革,需要构建与信息化的工作环境与伦理关系相适应的道德价值和伦理原则。

  一网络化背景下公共管理生态的变化

  网络时代复杂多样的经济活动,网络空间中民主政治的发展,以及随着网络的普及应用出现新的社会需求,都带来了政府行政管理环境的改变,最明显和直接的结果是公共组织结构和权力结构的变化。网络技术在政府管理领域的普及与应用,使原有的“以权力为中心,以控制为单位”的政府组织结构产生分化,与集权管理体制相适应的垂直化的金字塔式的组织模式将向与分权管理体制相适应的扁平化的网络状的组织模式转变。金字塔式组织结构源于经典理论中的“管理幅度”理论。网络技术的广泛应用,改变了以层级方式传播信息的方式,以网状形式进行信息传递方式使管理者信息传播幅度大大扩展,使管理幅度理论不再有效,以管理幅度理论为基础的金字塔型的组织结构也就不再是最高效的组织结构。

  随着人类社会进入后工业社会,要求政府的管理也由以政府为中心转变为以公众为中心。政府不能满足于从管理方便的角度提供公共服务,而是需要从以人为本的原则出发,根据公众多元化的需求提供多样化、个性化的服务。金字塔式的组织管理模式,无法快速、有效地与公众互动,不能了解公众个性化、多样化的需求,其不适应性越来越突显。与此同时,互联网对突破原有的管理幅度,采取点对点的方式,为提供多元化、个性化的服务创造了技术条件。如此,网络时代必将对现有的金字塔式的层级制组织结构进行重造,一个明显的趋势是减少管理层级,组织机构扁平化。扁平化组织减少了管理层级,各个部门的管理幅度也随之扩大,保障了组织内部信息的通畅,提高了组织成员的积极性与主动性和工作效率。扁平化的组织结构,增加了管理跨度,上级领导能够直接与下属进行联系并实现有效沟通,从而达到信息资源全体成员共享的最佳状态。由于减少了中间管理层,必然带来管理成本的降低,有利于减少政府开支,减少财政赤字。对于公众而言,由于行政管理组织结构的扁平化,公众在办理相关手续时流程也大大减少,提高了效率。

  互联网的广泛使用还导致行政权力结构的分散化。如果说,工业社会与劳动的集约化相统一,权力呈现高度集中的特点,“社会化的工厂生产线不仅把工人的工作和生活集中起来,而且也使政治、经济甚至社会的统治权力走向了高度集中”,[1]那么互联网的普及则削弱了信息集权控制的能力。网络中信息的分布和流动不再是线性的而是网状的,个性化、多元化的信息传播和获取方式弱化了个人对于团体的依附,把权力分散到了更多的人和群体中,传统的控制型权力结构将逐渐由分散化的权力结构所替代。基于互联网的信息革命在推进国家权力体系内部的层级变革与分权进程的同时,加速了权力向传统的非权力主体——个人、群体等松散组织、非政府组织的弥散。[2]而且,权力正在由物质权力、组织权力向信息权力转化,区别于通过利益分配、组织控制而掌握权力,互联网时代信息权力在权力结构中所占的比重越来越大。当代信息主义的代表人物曼纽尔·卡斯特将网络社会的信息权力称为精神或心灵的权力。卡斯特说:“新的权力存在于信息的符码中……围绕着这种新的权力,社会组织起了它的制度,人们建立了自己的生活,并决定着自己的所作所为。这种权力的部位是人们的心灵。”[3]尤为重要的是,由于信息技术的普及应用,以大众传播为基础的信息权力不再掌握在少数人手中,只要拥有一部智能手机,人人都是记者,人人都是评论家。当信息发布和表达意见成为人人都拥有的权力的时候,不知不觉中,权力走向了分散,权力运行的机制也逐渐发生变化。权力不再掌握在少数人手中,自上而下的权力运行机制也慢慢被自下而上的权力运行机制所取代。“犹如黑格尔把历史发展概括为否定之否定的过程那样,社会权力在从工业社会进入网络社会的过程中发生了由工业社会向农业社会回复似的变化——从集中转向分散、从组织化转向个体化。”[4]

  就政府管理而言,传统的建立在金字塔结构基础上的政府结构的弊端逐渐显现。最为确定无疑的是:层级越多,信息的精准度越低;层级越多,行政效率越低,行政成本越高。为了提高公共服务的精准度,实现精细化的管理,提升行政管理的效率,必然采用以信息技术为基础的管理方式,而信息技术的广泛使用又提出了权力下放的要求。一个普遍认同的理论是:公共服务应当由最接近民众的基层政府提供,因为他们最接近公众,最了解公众的需求。互联网时代的到来,意味着政府必然要由管理型政府向服务型政府转变,也意味着政府的权力下放,地方政府承担更多的责任,同时也拥有更多的权力。

  二互联网时代公共管理伦理面临的挑战

  公共管理伦理是指公共管理伦理维度、公共管理行为的基本道德规范,以及通过公共管理行为与公共事务所集中体现出来的社会公共精神。公共管理伦理包括政府组织伦理(行政伦理)和非政府组织伦理。无论是政府组织还是非政府组织,互联网为技术特征的后现代社会在组织结构、权力结构方面的变化,必然对公共管理主体及公共管理对象、公共管理手段以及他们之间的相互关系产生影响,从而对固有的公共管理伦理关系与伦理原则带来挑战。

  首先,互联网改变了组织结构与权力结构,必然使传统的政府与公民的伦理关系受到挑战。传统公共管理伦理体系中,政府作为社会管理的唯一主体,处于主导的占居优势地位的一边,公民作为管理的客体,处于被动的一边,在这种关系中,政府被认为是由社会精英的公务员组成的组织,在国家治理体系中居于主导地位,公民则被动地接受领导与指引,公民参与国家治理的途径和方法受到限制,因而其参与国家治理的积极性、自主性和创造性也得不到有效的发挥。在这种背景下,社会管理的伦理被称为行政伦理或政府伦理。互联网时代,由于网络的广泛运用,传统的科层制组织结构下的等级观念被削弱,网络交往中体现出的人际关系水平化、社交的随机性与横向性的特点,使固有的社会结构及秩序渐渐被打破。公民的权利意识与表达愿望因互联网的发展而得到强化,从而推动了政府与公民关系的变化。一方面,互联网为公民参与社会事务,表达自身意愿创造了技术条件,手段的便利性又激发了公众的参与热情,使公民权的实现获得了现实性。另一方面,互联网的广泛应用越来越对政府的权威构成挑战。互联网时代,权威的形成,特别是借助公共舆论而形成基于价值观认同的的软权力的形成越来越依靠“说服人心”的软力量,而非依靠国家机器为后盾和利益诱导为方式的硬实力。围绕着“意见领袖”建立起来的虚拟社会网络正在重构着人与人之间的关系,进而也将重塑个人与社会的关系,并将逐渐对实体社会产生影响。[5]

  其次,互联网使传统的伦理约束机制受到挑战,网络舆论约束的特点挑战着公共管理者的伦理自觉与应对能力。在传统社会,正式的社会舆论为政府所掌握,媒体被定位为党的喉舌,而且并非每一个层级的政府都有舆论支配权。传统媒体具有单向性、一元化和非突发性。较传统社会舆论而言,自由性、交互性、多元性、偏差性、突发性等特点成为互联网时代网络舆论的重要特点。人人都有麦克风,人人都是记者,每个人都可以在瞬间之内成为信息的发布者和接收者,网络环境下社会舆论发布方式便利、速度快捷,参与度超高。互联网时代,全民化的社会舆论监督体系逐渐形成,而公共管理道德显然成为了这场社会舆论监督中的焦点,迎来了前所未有的挑战。

  由于公共管理者的公共性特征以及传统的神秘文化导致的封闭管理和信息屏障,在全民化的社会舆论监督体系中,公共管理者成为了“放大镜”下的焦点群体,一举一动都受到了前所未有的关注。2008年,在网络上引发无数议论的“南京九五之尊”事件,就是通过网络的不断发酵,最终导致了事件当事人南京市江宁区房产局局长的锒铛入狱。2012年8月发生的陕西延安卧铺车车祸,现场安监局局长一个格格不入的微笑,暴露了他隐藏已久的严重违纪问题。

  互联网时代,网络监督已经成为公共管理伦理监督机制的重要组成部分。然而,在看到网络对于公共管理伦理监督的积极作用的同时,也应当对其可能产生的难以控制的后果有所警惕。网络舆论较之传统媒体,具有偏激与非理性的特点。这一方面是因为网络世界是一个虚拟世界,除了一些知名人士或基于各种原因主动公开身份的人士之外,通常网民以虚拟身份匿名参与议题讨论,因而更少受到道德伦理的约束;另一方面,也因为在网络上,人们聚集在一起发表言论时,仿佛现实中处于集会中的人们一样,判断力和心智力会下降。勒庞在《乌合之众》中认为,独立存在的个体是理性的、文明而有教养的,但是随着群体密度逐渐变大,群体的认知和行为方式渐渐趋同,越来越非理性和野蛮。“在集体心理中,个人的才智被削弱了,从而他们的个性也被削弱了。异质性被同质性所吞没,无意识的品质占了上风。”[6]这一社会心理学原则在网络群体事件中屡屡得到印证。

  第三,网络的广泛运用改变了社会组织和权力结构,改变了社会政治关系,特别是电子政务的广泛应用,改变了政府公务员的工作方式与技术手段,从而通过对政府与公民关系的改变以及政府工具的改变使公务员的个性与人格发生变化。任何技术对人类的影响都是双重的,互联网对行政人格发展也一样,既可以成为行政人格发展的驱动力,也可能成为行政人格提升的“陷阱”。

  一方面,互联网有助于行政人格的生成与提升。互联网信息技术可以促进行政人最大限度地实现角色意识与角色行为的统一性,并且较易实现角色转化,对于行政人格的形成具有积极的作用。互联网世界中人机对话较现实世界人人对话而言心理上更放松,更少伪装与修饰。电子政务所创造的基于互联网的人机对话的行政环境中,行政人员进行“角色换位”更加容易。他们可以把自己“假定成”不同的角色,体会不同的角色的需求和情感,从而在与上级领导、下级成员以及服务对象的沟通中能更好地理解他人,把握好自己的职责与情感,扮演好职业角色。互联网在行政工作中的广泛运用,使行政人员在缩短工作时间和降低劳动强度的情况下,能掌握更多的信息。行政人员劳动时间的缩短,可以利用工作之余的时间进行网上学习,人际沟通、扩大视野,这样就使公务员的工作、生活以及闲暇得到一个有机的结合,从而为行政人员的全面发展创造了条件。互联网为基础的电子政务的发展,必然推动行政组织结构由“金字塔”向“扁平型”转变,从而使官僚化组织中的等级身份将逐渐淡化。同时,互联网时代的公共服务的即时性使行政人员的自由载量权增加,对行政人员的行政自主性要求明显提高,这就在客观上促使行政人格不断由依附型向独立型发展。

  另一方面,互联网信息技术在推动行政人格向独立型发展的同时,潜藏着行政人格“自我同一性”被打破,从而出现网络空间与现实空间人格相分离的可能。电子政务为行政人员发挥主体意识和能动性创造了条件的同时,也导致现实行政实践中的一些既有的行政道德规范在网络世界失去了效应,这就为行政主体根据自己的偏好与需要任意创造行政角色创造了条件。在网络行政环境中,与现实行政环境中面对面的沟通与交流不同,人机交互关系对行政人员的自律性要求更高,在不存在很强自律精神和道德约束以及自我认知和角色定位能力较弱的情况下,行政人员出现网络空间与现实空间人格分离在所难免。互联网时代的电子政务环境下,信息技术的广泛使用可能会导致行政人员“符号化”与“机器化”。电子政务极大地提升了办事效率,创新了公共服务的方式。但是在电子政务状态下,行政相对方的许多自然的、社会的特性都被剥离,剩下的只是一个符号。这样的工作环境,会使行政人员成为只会处理信息和数据,信念、感情、意志力淡漠的机器人。互联网技术的使用还会在一定程度上诱致新型的“依附人格”。离开了互联网,我们无法写作、无法购物、无法与人沟通与交流。事实上,人类的生存方式与生活方式已经被互联网所控制,行政实践中也是如此。行政人员需要依赖网络提供信息进行决策,需要依赖网络提供工具进行操作。如此,行政人员原来对上级决策、对官僚体制的依赖便转而成为对信息技术与网络的依赖。

  三互联网时代公共管理伦理的发展趋势

  公共管理伦理是有着时空特性和民族文化背景的一种特定的管理现象,是特定的道德模式在公共管理实践中的体现。诚实、正直、仁慈和公正这些作为人们共同遵守的规范和崇尚的品德在过去很长时期内与公共管理紧密地联系在一起,在互联网时代,它们依然是有效的。不过适应农业社会、工业社会人际交往需求以及处理公共事务管理实践中的各种伦理关系需求产生的传统伦理价值在互联网时代是否充分,回答则无疑是否定的。主动适应公共管理伦理关系的变化趋势,推动公共管理伦理模式的更新成为必然要求。公共管理伦理模式更新,不只是指基于政府权力强制或政策引导的道德宣传,也不是建构道德规范那种直观的、浅表的行为准则,而是包括公共管理价值取向、体制机制、评价方式、伦理文化以及公共管理者的信仰、目标等方面的综合更新与再造。

  (一)公共管理中自由裁量权的增强,使行政人员的道德选择和判断能力显得更为重要

  以互联网为标志的后现代社会,公共管理呈现出满足社会公众个性化需求的特点。较工业社会而言,行政人员在处理行政事务时越来越需要面对普遍规则与个性需求之间的矛盾与冲突,行政人员在行政实践中需要在既定的普遍性规则与现实的个性化需求之间达成平衡,这就对行政人员的伦理自主性提出了更高的要求。一方面,较工业社会而言,网络社会行政人员的工作环境与工作对象更为复杂,他们需要在一个充满矛盾和冲突的价值和利益之间做出判断与选择。另一方面,网络时代行政人员需要解决的问题往往具有突发性。突发事件的处理,需要赋予一线工作人员更大的自主权。行政人员需要在应对各种个性化的情境中,既有效保持自己行政责任的伦理限度,又能合理满足各个利益群体和个体公民的现实需要,这就要求行政人员必须大力强化自身的伦理自主性,提升自身的道德判断与道德选择能力。在传统的行政伦理中,由上级组织做出决策,“服从自上而下的行政命令”是行政人员最为重要的伦理规范,但在网络为基础的后现代社会,基层组织在了解公众个性化需求和提供公共服务方面有着天然的优势,正如盖·彼德斯所说,“低层员工和服务对象(顾客)最接近行政机关实际提供的服务,他们掌握大量信息,对于行政机关服务最有发言权”,因而应“赋予政府中被排除在决策层以外的员工以更大的参与权,让他们更多地介入到机构的活动中来”。[7]如此,公共管理伦理中也必然要求在服从上级命令与加大公共管理者的伦理自主性中达成平衡。

  (二)互联网时代公共生活与公共管理的手段变化使得道德共识的达成显得越来越重要,法治与德治作为国家治理体系的两翼共同发挥作用,也必将成为行政人员道德的两个互补的约束机制

  如果说在农业社会依靠权力开展社会治理时强调的是道德对权力的约束,那么,到了工业社会,法律在社会治理过程中占据了基础性的地位。而在互联网时代,道德精神被引入社会治理体系的建构中来,成为社会治理赖以开展的基础性支持因素。这是因为,一方面,公共管理主体的多元化及其合作治理的过程,单纯依靠德治不能实现对社会的有效治理,只有法治和德治的结合才能成为整合社会治理活动的基本力量;另一方面,互联网时代的社会复杂性和不确定性,使以确定性与稳定性为特征的法治不再能满足社会治理的需要,法治和德治的结合成为一种必须。

  由此,公共管理伦理也面临双重转型任务,既要克服职责交叉带来的问题,确立责任伦理,同时还要解决互联网时代部门与部门、上下级以及地区之间界限模糊所要求的紧密合作的问题。公共管理主体的多元化以及它们之间平等合作的关系决定了权力意志无法在它们的行动中发挥作用,也决定了法的精神及其法律规则体系无法有效地协调它们的合作治理活动,因而需要得到伦理精神的支持。

  互联网时代个性、临时性和变动性对整体性、稳定性、确定性的消解,使得无论是以普遍性为特征的法还是以特殊性为特征的道德都具有各自的不足,只有二者的融合互补才能共同构成公共管理伦理的模式。互联网时代与社会转型相结合,打破了人们对整体性、稳定性、确定性的信仰,转而由事件的个别性、临时性、变动性所主宰。在每一个作为公共管理主体而存在的公共组织中,组织的规则系统会具有法的形式并发挥着类似于法的作用,但是,组织规则的制定是需要在组织成员的协商和广泛认同的基础上进行的,而且,组织成员拥有选择这些规则的自主性,他们可以通过流动出组织而拒绝组织规则的约束。在此意义上,组织规则只有贯穿了伦理精神,才会得到组织成员的广泛认同和遵守,全面建设德治与法治相结合的治理体系,成为今日中国刻不容缓的任务。德治与法治结合也将成为公共管理伦理的两个互补机制,共同发挥作用。

  (三)社会治理模式由等级差别型向网络平面型转变,公共管理主体之间的等级意识和服从命令的规则受到挑战,多元的、平等合作和协商共赢将成为公共管理领域新型的伦理关系

  一方面,互联网时代权力不断向各类社会组织和群体分化,为各类社会组织的成长与发育提供了重要的条件。社会组织的不断成长,使他们在社会管理领域承担越来越多的责任,提供越来越多的服务,公共管理主体由一元向多元转化,政府与各类社会组织之间的伦理关系也由管理与被管理,主导与被主导变为合作共赢。现代公共管理造就了多元公共管理主体之间崭新的伦理关系。另一方面,行政组织由重视分工向重视整合转变。行政行为将突破地域、层级、职能的限制,公务员的层级判别、地域差异将逐渐缩小,平等、协作意识将得到增强。互联网时代,电子政务的广泛应用,将为行政行为突破地域、层级、职能的限制,消除行政人员之间由于职责和权力范围的差异而带来的隔阂创造条件。行政人员通过网络和其他信息系统,可以自由发表意见和建议,获得平等感和尊严感。

  (四)公共管理道德原则将更多地着眼于“平衡”,公共管理中会大量涉及不同人群之间、不同地域之间乃至国际之间的平衡

  互联网时代,不同人群之间、不同地域之间,不同民族和国家之间的互动更加频繁,原有的规范各个群体、地域、民族和国家的道德原则和规范需要在针对性与广泛性之间寻求共识,找到共同遵守的原则。作为一种对世界经济政治均有重要影响的社会道德规范,公共管理伦理应当有新的标准,以便在经济全球化进程中达成共识和合作机制,共同应对和打击公共管理领域的不道德现象或犯罪行为,比如腐败与行贿受贿问题、泄密问题等。在这里,诚实、信用、爱国、保护公民权等原则由于互联网技术的广泛应用具有了新的时代内涵,国与国之间、地域与地域之间的界限被打破,在更大的范围内要求平等、公正等道德诉求。比如,爱国这一古老的道德原则与公民权益之间也出现了冲突。在这些问题上,更多的是需要各个群体、地域、民族和国家的人们相互尊重,达成共识,寻求最佳平衡点。特别是在民族化与全球化之间的平衡显得至关重要,因为公共管理伦理与民族政治、经济、文化诸要素密切相关。民族化与全球化经常会出现冲突、矛盾和对抗,遵循公共管理伦理的一般准则通常是难以给出确定方向的。为此,如何保持民族化与全球化相互关系之间的对称和平衡,就成为公共管理伦理的重要智慧,同时成为行政人员处理复杂的利益平衡问题的重要德性。

  (五)发挥公共管理者的道德自主能力,创造一个良好的道德环境成为公共管理伦理的重要使命

  40年前约翰·F.肯尼迪总统说过:“良好道德环境中的诚实之人是政府道德问题的最终答案。”今天的社会已经从工业社会步入了互联网时代,但只要道德问题依然存在,肯尼迪总统的话就不会过时,问题在于不同的时代有不同时代的道德标准。互联网时代的公共管理伦理不仅在于创设和构建适合时代要求的道德准则,而且在于建构一个好的道德环境,使公共管理者之间相互尊重、信任,公正、平等、同情和关怀能得到最大的发扬。并且,由于公共管理者的表率作用,使其他社会组织和公众也逐渐培养起这些优良品质,使社会的道德环境得到改善。

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